正宁县义务教育阶段农村中小学布局调整

情况专项审计调查报告

庆阳市审计局

（2012年9月27日）

根据《审计法》第27条的规定，庆阳市审计局组成审计调查组，于2012年6月11日至6月26日，对正宁县2006年以来义务教育阶段农村中小学布局调整情况进行专项审计调查。在摸清调查县中小学布局调整总体情况的基础上，抽查学校23所，其中：初中8所、小学15所(含教学点3个)，涉及初中在校生0.57万人、小学在校生0.50 万人，分别占2011年初中学校总数、小学总数的56.65％、37.88％，占初中在校生总数、小学在校生总数的56.65％、37.88％。审计调查工作得到了正宁县政府及相关部门的积极配合。调查结果征求了正宁县政府、正宁县教育局等单位意见，并采纳了其合理意见。现将调查情况报告如下：

一、基本情况

（一）规划制定及实施情况

按照《义务教育法》的规定和国务院确定的农村义务教育“以县为主”的管理体制，正宁县制定了《正宁县中小学布局调整三年规划》，依据规划确定的农村中小学布局调整主要任务是：撤销学校101所（初中5所、小学26所、教学点70个）、新建和改扩建学校14所（初中2所、小学12所）。分别占规划实施前初中14所、小学116所、教学点49个的50％、32.76％、142.86％。

2006年至2011年，正宁县实际撤销学校62所，其中其他农村初中、其他农村小学、农村教学点分别为1所、10所、51所；新建和改扩建14所，其中其他农村初中、其他农村小学分别为5所、9所。

（二）2011年农村中小学布局情况

2011年，正宁县共有初中13所、小学89所、教学点16个，分别比2006年减少1所、28所、33个，分别比2001年减少4所、27所、127个。其中县城、乡镇、其他农村地区分别有初中1所、8所、4所，县城初中比2006年未增减，乡镇初中比2006年减少2所、其他农村初中增加1所，校均覆盖半径分别为0.04平方公里、0.19平方公里、0.07平方公里，县城初中未增减，乡镇初中比2006年增加了0.02平方公里、其他农村初中未增减；县城、乡镇、其他农村地区分别有小学2所、9所、78所，县城小学未增减，乡镇小学比2006年增加12所、其他农村小学比2006年减少24所，校均覆盖半径分别为0.03平方公里、0.1平方公里、0.48平方公里，县城小学、乡镇小学、其他农村小学校均覆盖半径比2006年均未增减；教学点共有16个，比2006年减少33个，平均覆盖半径为0.06平方公里，比2006年未增减。

    2011年，正宁县在校初中生1万人、小学生1．32万人。初中生中，县城中学0.23万人、乡镇政府所在地中学0.57万人、其他农村地区中学0.2万人，分别占23％、57％、20％，分别比2006年减少0.05万人、0.21万人、0.01万人。小学生中，县城小学0.24万人、乡镇政府所在地小学0.32万人、其他农村地区小学(含教学点)0．76万人，分别占18％、24％和58％，分别比2006年减少0.03万人、0.28万人、1．85万人。

    2011年，正宁县共有初中教师0．09万人、小学教师0．14万人。初中教师中，县城中学0.01万人、乡镇政府所在地中学0.07万人、其他农村地区中学0．01万人，分别占11％、78％和11％，分别比2006年增加0.01万人（增加107％）、0.001万人（增加0.00％）、其他农村地区中学比2006年减少0.001万人；小学教师中，县城小学0.02万人、乡镇政府所在地小学0.04万人、其他农村地区小学（含教学点）0．08万人，分别占14.29％、28.57％和57.14％，县城小学比2006年减少2人，乡镇政府所在地小学比2006年增加3人（增加0.02％）、其他农村地区小学（含教学点）减少5人。

    二、取得的主要成效

    审计调查结果表明，农村中小学布局调整是适应我国农村地区学龄人口变化、提高教育质量和促进教育均衡发展的客观要求和必然趋势，是渐进的、长期的动态过程。审计调查的正宁县人民政府及其教育等主管部门，能够认真贯彻国务院和教育部关于农村中小学布局调整的有关政策，结合本县经济、社会及人口发展实际，及时调整、完善农村中小学布局调整的步伐和措施。特别是2006年以来，正宁县根据国务院和教育部关于进一步规范和完善农村中小学布局调整工作的有关政策，积极整合各类农村中小学建设资金和其他教育资源，不断加大投入，保障了农村中小学布局调整的顺利进行，取得了显著成效。

    （一）宏观上顺应了农村人口变化和经济社会的发展趋势

随着计划生育政策的有效实施和城镇化进程的加快，人口出生率不断下降，农村地区人口不断向城镇流动和聚集，农村地区义务教育阶段学龄人口不断减少。与2006年相比，2011年正宁县的县城常住人口从2．9万人增加到3.1万人、增加0.07％，乡镇所在地常住人口从5.04万人减少到4.67万人、下降了7.34％，其他农村常住人口从15.88万人减少到10.36万人、下降了34.76％；正宁县的人口出生率下降了0.24％以上；正宁县2011年小学学龄人口数从3.57万人减少到1.35万人、减少了62.18％，初中学龄人口数从1.3万人减少到0.99万人、减少了23.8％，中小学招生人数从0.56万人减少到0.53万人、下降了5.3％，其中乡镇以下农村中小学招生数从0.48万人减少到0.41万人、下降了14.58％。

2006年以来，正宁县结合本地区经济社会发展水平和趋势，改扩建学校14所、撤并学校62所，建设了一批规模适当、设施相对齐全、师资队伍稳定的初中和小学，重点撤并了部分校址过于分散、生源及师资不足的农村学校和教学点，积极整合了教育资源，努力形成农村义务教育持续、健康发展的机制，推动农村地区教育事业的不断发展。

（二）总体上促进了县域内义务教育的均衡发展

均衡发展是现阶段我国义务教育改革与发展任务的重中之重，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010至2020）》要求应率先在县域内推进和实现义务教育均衡发展。2006年以来，正宁县结合中小学布局调整，统筹和整合农村义务教育薄弱学校改造、中小学布局调整、危房改造等各类基建专项资金共计1.78亿元（其中上级财政补助资金1.56亿元，占87.64％），不断加强生源较为集中和相对稳定的乡镇及以下农村地区薄弱学校改造、义务教育学校标准化等建设，共完成乡镇及以下农村地区学校新建校舍5.73万平方米、改扩建校舍2.7万平方米、改造危房12.11万平方米，新增寄宿制学校3所，新建及改扩建学生宿舍0.04万平方米、新增体育场馆面积61.8万平方米，新增教学仪器设备17800台(套)、计算机1636台、图书997412册。截至2011年末，这些农村中小学校舍面积达97.61万平方米，其中教学及辅助用房10.64万平方米、学生宿舍0.04万平方米，农村中小学校舍面积比2006年增加46.67％、教学及辅助用房减少4.74％、学生宿舍增加100％，教学仪器设备、图书、计算机类固定资产分别增长了550％、173％、347％；数学达标学校数比2006年减少3所、减少8.5％，数学、音乐、体育、美术器材配备达标学校数分别比2006年增加10所、10所、6所、8所，增长125％、125％、54.55％、100％。

    正宁县努力保障和提高乡镇及以下农村地区教师待遇水平，2011年乡镇及以下农村地区初中、小学教师人均年收入分别为3.68万元、3.45万元，比2006年增加50.82％、40.82％，分别比同期城镇初中、小学教师的收入增幅高了1.9和0.01百分点；正宁县还筹措经费等用于改善乡镇及以下农村地区教师办公和住房条件，2006年至2011年期间这些地区教师的办公面积、宿舍面积分别增加了1.18万平方米、1.37万平方米，2011年人均达到22.76平方米和10.38平方米，比2006年增加了128％、226％。这些措施为进一步稳定乡镇及以下农村地区师资队伍、提升基础教育质量奠定了良好的基础，据统计，2006年至2011年，共有550名教师进入乡镇及以下农村地区初中、小学任教，在一定程度上缓解了优质师资向县镇聚集的矛盾。

    此外，正宁县还大力推进城镇教师支援农村教育工作，2006年至2011年先后共有210名城镇教师到农村支教、任教，平均任教期限1.5年， 乡镇以下农村中小学教师有1600人次到县城以上中小学、教育培训机构进行交流、进修，促进提高了农村中小学的教学质量和教学水平，对推进县域内城乡间的教育均衡发展发挥了积极作用。

    （三）客观上推动了农村中小学校师资结构的改善和优化

    正宁县结合布局调整，积极改善和优化农村中小学教师队伍结构、努力提高师资队伍整体素质，成效明显。2011年，正宁县农村中小学教职工编制合计2188人、实有2365人，与2006年相比，分别增加了0.45％、3.68％，校均专任教师从2006年的2182人增加到2300人，有利于实现“一科一师”教学工作的要求，充分发挥音乐、体育、美术等专任教师的作用，提高素质教育水平；学校教师队伍的扩大，也增加了教师培训和交流学习的机会，有利于教师队伍整体素质的提高。

    2011年，正宁县初中、小学的生师比分别从2006年的16、17下降到12、9，按照课程开设标准，配备音体美专任教师的学校有82所，占学校总数的69.49％，音体美专任教师总人数比2006年增长59．29％；本科毕业以上的教师合计622人，比2006年增加了170％；教师队伍平均年龄比2006年降低了7岁。

    （四）显著提高了农村义务教育标准化水平和教学质量

    加强标准化建设是提高农村义务教育水平、促进义务教育均衡发展的基础。近年来，国家先后制定了农村中小学建设、师资编制、教师资格、班额、课程等基本标准，大力推进义务教育学校标准化建设。各地结合布局调整，不断推进农村中小学教室和教学仪器设备、专用设施、生活配套设施等方面的标准化建设，完善了农村中小学学制、规范了学校课程设置。与2006年相比，2011年正宁县初中、小学校均班数分别为185个、363个，分别减少了25.7％、33.88％,学校标准化水平逐步提高，规模化效益逐步显现。

    2011年初中、小学学龄人口入学率分别为88％、96％，分别提高了37个、21个百分点；毕业生升学率分别为100％、100％，提高了1.2个、0.1个百分点。2011年小学毕业生语文、数学科目学业水平测试优秀率分别从2006年的4.05％、1.98％提高到4.76％、2.17％；初中毕业生语文、数学、外语科目考试优秀率分别从2006年的2.13％、14．33％、4．96％提高到2.66％、15.04％、5.37％；初中、小学学生国家学生体质健康标准测试的优秀率分别从2006年的空白提高到33.43％、27.88％。

三、审计调查发现的主要问题

（一）农村中小学布局布局调整宣传不到位，部分群众对政策规划知晓率低

从调查情况看，农村中小学布局调整规划宣传力度还不够，没有实现全覆盖，调查中还有14人对农村中小学调整规划制度实施情况还不是十分清楚，占被调查对象的7.95％，对当前面布局调整持不明确态度的人占24％。

（二）布局调整不到位，大班额问题没有得到彻底解决

正宁县在教育布局调整过程中，由于前期规划和资金等问题，新建学校校舍达不到规模要求，导致出现大班额。如：山河初中2011年底在校学生人数2323人，设38个教学班，平均每班61人，山河小学每年级平均班数5个，平均班额49人。

（三）个别学校配套设施建设滞后，寄宿制学校建设配套设施不到位，寄宿条件比较简陋，供水、采暖、食堂等设备设施不健全，营养餐供给简单，饮食安全卫生条件达不到标准，存在大通铺、校外租住等现象

截止调查中，全县仍然有5349名寄宿生在校外租住民房，个别由家长陪读，部分楼房不能通水、通暧，冬季采暖绝大部分学校仍是火炉，学校食堂等设备比较滞后，专职管理、炊事工作人员缺乏。三嘉初中至开设寄宿制以来，平均20名学生通铺住宿，罗川九年制、榆林子初中等学校校外寄宿学生较多，调查中由家长陪读学生10人，平均每年增加家庭负担300元。农村教学点科学实验和音、体、美器材配备不达标。

（四）农村小学及教学点师资力量有待加强

正宁县教育布局调整后，教师队伍调整配备不及时，农村小学及教学点师资队伍年龄大、文化程度较低，音乐、体育、美术、品德与社会等课程无专任教师，课程没有开全，教学质量有待提高。

（五）配置校车未营运

全县共配备3辆校车，由于相关营运手续未办理齐全，驾驶人员未选配到位，学校对校车营运还没有制定出科学合理的方案，截止审计调查日校车从未运行。

四、成因分析

（一）形成问题的原因是有些学生居住地离学校较远，有些村委会在召开农村中小学布局布局调整宣传时会议时有些家长没有参加，会后没有到户宣传。

    （二）农村学校地区条件艰苦，教师和学生向县城及乡镇所在地学校流动趋势明显。近几年要求达标学校不断增加，致使教育资源不断向县镇学校倾斜。

    （三）寄宿学校资金未到位，学校无力承受建设资金，加之农村学生营养改善计划的实施，加大了农村学校教师工作量，造成寄宿制学校管理跟不上。

    （四）校车司机待遇未确定且招考条件严格（必须拥有A1照，驾龄在10年以上），符合条件的人员少。学校不愿意做校车运行的管理者。学校无力缴纳车辆购置费、保险等费用。

五、审计调查建议

（一）加大教育投入力度

按照《义务教育法》经费保障的规定，健全以政府投入为主，多渠道筹集教育经费的体制，进一步加大对教育经费的投入，尤其要加大对边远地区薄弱学校的投入。要重点针对师生住宿、饮水、吃饭、厕所、安全“五难”问题，设立建设项目和专项资金，集中开展危房改造，实现城乡中小学校安全达标；建设标准化食堂，改善学生餐饮条件；改造中小学薄弱学校，尽快使教学仪器设备、图书、体育场地基本达标；改扩建农村学校寄宿设施，改善学生住宿条件；建设中小学标准化厕所，通过加大投入，改善办学条件，使各项惠民政策能够真正落到实处。

（二）加强教师队伍建设

针对教师队伍结构性、编制性矛盾，缩短教师编制核定周期，按标准根据需要采取师生比和班级数相结合的办法，合理定编。充分考虑课程改革因素，增加教学辅助人员、寄宿制学校生活教师、安保等编制。要建立教师流动机制，实行一定行政区域内的教师流动制度，城镇学校每年要接受一定数量的农村教师进修培训，鼓励城镇优秀骨干教师到农村中小学支教，形成合理、有序的教师流动机制。

（三）创新管理体系

要建立强弱学校联动互动机制，按照强校引领、资源共享、捆绑考核、互动发展的原则，在管理、教学、科研、质量等方面实行强弱学校全方位对接，共同提高办学水平，实现均衡发展。要创新管理和评价办法，建立综合性、发展性评价体系，引导学校转变教育观念，全面实施素质教育，实现学校由“升学竞争”向“办学竞争”、由“生源竞争”向“质量竞争”转变，解决大班额、不均衡等问题，提高教育科学发展水平。

    对本次审计调查中发现的问题，请县政府自收到本报生之日起60 日内，将整改情况书面报告庆阳市审计局。